2011年10月14日星期五

書釘偶拾之英國文官制度 (I)

John Greenway, Celebrating Northcote/Trevelyan: Dispelling the Myths, Public Policy and Administration, 19(1):1-14, 2004.

昨日行政長官曾蔭權發表任內最後一份施政報告,回想他上任之初,不少市民都寄望甚殷,誰知七年下來,政治敗壞,威人威威,官商勾結,貧富懸殊,本應遠比腳痛公熟諳民情與政治的曾蔭權,竟落得比前任更灰頭土臉的下場。繼「商人治港」,「公務員治港」似乎亦告失敗,中共港澳辦主任王光亞甚至指香港「成也英國,敗也英國」,不過坊間一直對於「公務員治港」是否失敗,或政府管治失效的原因,看法十分分歧,例如陶傑 (2005, 2008a, 2008b)、林行止 (2011) 與王岸然 (2011),就各有獨到見解。

英國統治了香港一百五十多年,香港的基本法制與文官制度皆師承英國,但英國現代文官制度之設,實在比香港還晚,歷史未如一般人所想悠久。昔日英國並無統一文官制度,各部門皆採取酬庸 (patronage) 方式,由大臣或部長延攬及任命下級官員,令裙帶關係與貪污充斥。一八五三年,財相葛雷斯東 (William Ewart Gladstone,日後成為英國首相) 制訂預算案時,發現他那班往日由其他政客安插的手下,根本無力提出任何有用的建言,於是決心改革,委任前私人秘書羅富國爵士 (Sir Stafford Northcote,第二十任香港總督羅富國的祖父) 與財政部長查維仁爵士 (Sir Charles Trevelyan) 研究改革方案。兩人於十一月底提交建議初稿,次年一月定稿,這份後世稱為 Northcote-Trevelyan Report 的報告書,掀起了英國文官體制改革的序幕。

根據一般教科書的說法,羅/查報告書是現代英國文官體制的基石,許多我們現在習以為常的文官制度特色,皆源於羅查報告書。例如:
  • 公開考選 (open competition) ── 公務員乃公開招聘,以考試選出。
  • 分層 ── 將公務員分為兩層,前者由具有寬闊視野的通才擔任,負責制訂各部門政策,亦可隨時掌管其他部門,而後者負責日常的流水作業。香港政府的政務官 (AO) 即屬前者,而行政主任 (EO)、技術官僚與其他文員或低級公務員,即屬後者。
  • 以功績論升遷 (promotion by merits) ── 公務員的升遷,應以工作表現而非年資作準。
  • 常任 (permanence) ── 公務員乃長期供職,並不因政權更替而解任。
  • 政治中立 (political neutrality) ── 公務員不應因自己或服務對象的政見而有所偏私。
  • 匿名 (anonymity/facelessness) ── 公務員就像無名公僕,只須忠實地為政府首長或大臣制訂或執行政策,毋須負上政治責任。
然而,根據文首提及的 Greenway (2004) 所述,現代英國文官制度的部份特色,其實並非源於羅/查報告書,而是由其他複雜或獨特政治因素產生。羅/查報告書的部份本意,亦遭不少教科書作者誤解,不過羅/查報告無疑對日後英國的行政改革造成深遠影響。

羅/查報告發表後,獲英國統治階層廣泛傳閱。剛好克里米亞戰爭 (1854-1856) 爆發(以前香港小學生熟知的「提燈女郎」南丁格爾,就是因此戰成名),英軍指揮官與後勤部門顢頇無能,造成己方大量傷亡,暴露了軍人買賣官職之禍害,激起民間大肆批評,紛紛要求改革。可是,由於既得利益者的重重阻力,報告書的建議,要到一八七○年葛雷斯東擔任首相之後,才開始認真施行。因此英國本土的行政改革,起步得比她兩個屬地 ── 印度與香港 ── 還遲。實際上,初期香港設立的公務員制度,才是大英帝國各地效法的對象。

首位意識到港府需要作行政改革的,是第四任港督寶靈 (John Bowring)。寶靈是史上少見的語言通,懂得約二百種語言,並會說其中一百種,但他在任期間,港府通曉中文的官員,除他以外,就只得時任總登記官 (Registrar General,日後改稱華民政務司) 兼撫華道 (Protector of Chinese Inhabitants) 的高和爾 (Daniel Caldwell) 一個,而高和爾本身又涉嫌勾結海盜黃墨洲。有見及此,寶靈主張從英國招聘受過良好教育的青年官學生 (Cadets) 來港,學習中文然後成為公僕,令政府有可靠的官民溝通渠道。

寶靈是最後一位兼任全權公使駐華商務總監 (Her Majesty′s Plenipotentiary and Chief Superintendent of British Trade in China) 的港督。除了於港府之中,他還打算於駐華使團內實踐他的主張,只是後者的官學生所學的,是中國官話而非廣州話。寶靈成功說服外相卡靈頓伯爵 (Earl of Clarendon),取得外交部撥款推行計劃 (Eitel 1895, p.300),相比之下,港府的開支要先經英國財政部批准,結果就沒那麼幸運。寶靈上任之前,歷屆港府皆入不敷支,要由英國財政部每年資助(鄧樹雄 2003)。儘管寶靈履新之後一年(即一八五五年),港府即首次錄得財政盈餘,但不知英國財政部是否見慣港府「大花筒」而充滿戒心,寶靈始終不能於任內「成功爭取」撥款,在香港推行官學生計劃。

寶靈的構思,由他的繼任人羅便臣 (Sir Hercules Robinson,任期為 1859-65 年,勿與第十一任總督羅便臣 Sir William Robinson 混淆) 實踐。羅便臣乃海軍出身,一八五九年就任香港總督時,年方三十五。他上任後,九龍因第二次鴉片戰爭而併入香港版圖。霎時間,香港華人數目暴增,但高和爾又因為瀆職而遭解僱,令解決香港官民之間的溝通問題更形迫切 (Tsang 2007, ch.2)。銳氣十足的羅便臣向殖民地部提交了官學生計劃,建議從至少三間英國學院安排公開考試,選取三名官學生。羅便臣表示,此舉既可為港府羅致傳譯,亦可讓港府揀選通曉中文的人出任高官。也許有見於港府自寶靈開始,一直審慎理財,庫房不斷累積盈餘吧,羅便臣的計劃最終獲得批准推行。時任殖民地大臣的紐卡素公爵 (Duke of Newcastle) 更對羅便臣的計劃大加讚賞,令此計劃日後成為錫蘭、海峽殖民地、馬來亞,以至許多英國在非洲的殖民地的公務員招聘制度的範本 (Tsang 2007, ch.2)。第二次世界大戰之後,「官學生」(Cadet) 易名而成「政務官」(Administrative Officers),也就是現在我們所稱的 AO。

羅便臣只革新了公務員的招聘制度,令年輕人也有機會迅速晉身高官行列。羅/查報告或現代香港文官制度的其他部份,他並未觸及。日後香港的文官制度發展,實在受英國影響殊深(例如公務員政治中立),但就當時而言,除了印度例外,香港實在領先整個大英帝國,包括英國本土。

眨下眼又「狗噏」了這麼多。下篇,水繼續吹(但多數爛尾)。

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