昨日行政長官曾蔭權發表任內最後一份施政報告，回想他上任之初，不少市民都寄望甚殷，誰知七年下來，政治敗壞，威人威威，官商勾結，貧富懸殊，本應遠比腳痛公熟諳民情與政治的曾蔭權，竟落得比前任更灰頭土臉的下場。繼「商人治港」，「公務員治港」似乎亦告失敗，中共港澳辦主任王光亞甚至指香港「成也英國，敗也英國」，不過坊間一直對於「公務員治港」是否失敗，或政府管治失效的原因，看法十分分歧，例如陶傑 (2005, 2008a, 2008b)、林行止 (2011) 與王岸然 (2011)，就各有獨到見解。
英國統治了香港一百五十多年，香港的基本法制與文官制度皆師承英國，但英國現代文官制度之設，實在比香港還晚，歷史未如一般人所想悠久。昔日英國並無統一文官制度，各部門皆採取酬庸 (patronage) 方式，由大臣或部長延攬及任命下級官員，令裙帶關係與貪污充斥。一八五三年，財相葛雷斯東 (William Ewart Gladstone，日後成為英國首相) 制訂預算案時，發現他那班往日由其他政客安插的手下，根本無力提出任何有用的建言，於是決心改革，委任前私人秘書羅富國爵士 (Sir Stafford Northcote，第二十任香港總督羅富國的祖父) 與財政部長杜維廉爵士 (Sir Charles Trevelyan，是1954年擔任首任英國駐中華人民共和國代辦的杜維廉男爵的伯祖父) 研究改革方案。兩人於十一月底提交建議初稿，次年一月定稿，這份後世稱為 Northcote-Trevelyan Report 的報告書，掀起了英國文官體制改革的序幕。
根據一般教科書的說法，羅/杜報告書是現代英國文官體制的基石，許多我們現在習以為常的文官制度特色，皆源於羅/杜報告書。例如：
- 公開考選 (open competition) ── 公務員乃公開招聘，以考試選出。
- 分層 ── 將公務員分為兩層，前者由具有寬闊視野的通才擔任，負責制訂各部門政策，亦可隨時掌管其他部門，而後者負責日常的流水作業。香港政府的政務官 (AO) 即屬前者，而行政主任 (EO)、技術官僚與其他文員或低級公務員，即屬後者。
- 論績升遷 (promotion by merits) ── 公務員的升遷，應以工作表現而非年資作準。
- 常任 (permanence) ── 公務員乃長期供職，並不因政權更替而解任。
- 政治中立 (political neutrality) ── 公務員不應因自己或服務對象的政見而有所偏私。
- 匿名 (anonymity/facelessness) ── 公務員就像無名公僕，只須忠實地為政府首長或大臣制訂或執行政策，毋須負上政治責任。
羅/杜報告發表後，獲英國統治階層廣泛傳閱。剛好克里米亞戰爭 (1854-1856) 爆發（以前香港小學生熟知的「提燈女郎」南丁格爾，就是因此戰成名），英軍指揮官與後勤部門顢頇無能，造成己方大量傷亡，暴露了軍人買賣官職之禍害，激起民間大肆批評，紛紛要求改革。可是，由於既得利益者的重重阻力，報告書的建議，要到一八七○年葛雷斯東擔任首相之後，才開始認真施行。因此英國本土的行政改革，起步得比她兩個屬地 ── 印度與香港 ── 還遲。實際上，初期香港設立的公務員制度，才是大英帝國各地效法的對象。
首位意識到港府需要作行政改革的，是第四任港督寶靈 (John Bowring)。寶靈是史上少見的語言通，懂得約二百種語言，並會說其中一百種，但他在任期間，港府通曉中文的官員，除他以外，就只得時任總登記官 (Registrar General，日後改稱華民政務司) 兼撫華道 (Protector of Chinese Inhabitants) 的高和爾 (Daniel Caldwell) 一個，而高和爾本身又涉嫌勾結海盜黃墨洲。有見及此，寶靈主張從英國招聘受過良好教育的青年官學生 (Cadets) 來港，學習中文然後成為公僕，令政府有可靠的官民溝通渠道。
寶靈是最後一位兼任全權公使暨駐華商務總監 (Her Majesty′s Plenipotentiary and Chief Superintendent of British Trade in China) 的港督。除了於港府之中，他還打算於駐華使團內實踐他的主張，只是後者的官學生所學的，是中國官話而非廣州話。寶靈成功說服外相卡靈頓伯爵 (Earl of Clarendon)，取得外交部撥款推行計劃 (Eitel 1895, p.300)，相比之下，港府的開支要先經英國財政部批准，結果就沒那麼幸運。寶靈上任之前，歷屆港府皆入不敷支，要由英國財政部年年資助（鄧樹雄 2003）。儘管寶靈履新之後一年（即一八五五年），港府即首次錄得財政盈餘，但不知英國財政部是否見慣港府「大花銅」而充滿戒心，寶靈始終不能於任內「成功爭取」撥款，在香港推行官學生計劃。
寶靈的構思，由他的繼任人羅便臣 (Sir Hercules Robinson，任期為 1859-65 年，勿與第十一任總督羅便臣 Sir William Robinson 混淆) 實踐。羅便臣乃海軍出身，一八五九年就任香港總督時，年方三十五。他上任後，九龍因第二次鴉片戰爭而併入香港版圖。霎時間，香港華人數目暴增，但高和爾又因為瀆職而遭解僱，令解決香港官民之間的溝通問題更形迫切 (Tsang 2007, ch.2)。銳氣十足的羅便臣向殖民地部提交了官學生計劃，建議從至少三間英國學院安排公開考試，選取三名官學生。羅便臣表示，此舉既可為港府羅致傳譯，亦可讓港府揀選通曉中文的人出任高官。也許有見於港府自寶靈開始，一直審慎理財，庫房不斷累積盈餘吧，羅便臣的計劃最終獲得批准推行。時任殖民地大臣的紐卡素公爵 (Duke of Newcastle) 更對羅便臣的計劃大加讚賞，令此計劃日後成為錫蘭、海峽殖民地、馬來亞，以至許多英國在非洲的殖民地的公務員招聘制度的範本 (Tsang 2007, ch.2)。第二次世界大戰之後，「官學生」(Cadet) 易名而成「政務官」(Administrative Officers)，也就是現在我們所稱的 AO。
羅便臣只革新了公務員的招聘制度，令年輕人也有機會迅速晉身高官行列。羅/杜報告或現代香港文官制度的其他部份，他並未觸及。日後香港的文官制度發展，實在受英國影響殊深（例如公務員政治中立），但就當時而言，除了印度例外，香港實在領先整個大英帝國，包括英國本土。
眨下眼又「狗噏」了這麼多。下篇，水繼續吹（但多數爛尾）。
伸延閱讀
- Ernest John Eitel (1895), Europe in China; the history of Hongkong from the beginning to the year 1882, Kelly & Walsh Limited, Hong Kong. Eitel 漢名歐德里，是第八任香港總督軒尼詩的中文秘書。
- 鄧樹雄 (2003)，香港公共財政史 (1949/50 - 1979/80), Issue 200302 of BRC working papers series, Business Research Centre, Hong Kong Baptist University.
- Steve Yui-Sang Tsang (2007), Governing Hong Kong: Administrative Officers from the Nineteenth Century to the Handover to China, 1862-1997, Hong Kong University Press, Hong Kong. 中文版：曾銳生 (2007)，管治香港: 政務官與良好管治的建立，香港大學出版社，香港。
- 陶傑 (2005)，星期天休息：中國宮廷政治鳥籠裏的一對畫眉，蘋果日報（香港），2005年07月03日。
- 陶傑 (2008a)，星期天休息：「公務員治港」的深層結構問題，蘋果日報（香港），2008年08月10日
- 陶傑 (2008b)，黃金冒險號：香港癌，蘋果日報（香港），2008年11月21日。
- 林行止 (2011)，北京默許高官無恙 顢頇低能港人倒霉，信報（香港），2011年4月6日。
- 王岸然 (2011)，王光亞須為言論作補充，信報（香港），2011年8月3日。
- 小津 (2010)，民政歲月之二 --- 承傳， 信報（香港），2010年8月13日。
沒有留言:
發佈留言